Author Topic: PEFA Revised indicators, Indicateurs révisés, Indicadores revisados  (Read 464 times)

Napodano

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We received the following newsflash from PEFA with the request to publish it on the Board (which we do with great pleasure).
Here the text (which is also attached to this post for full download).

Revised indicators/Indicateurs révisés/Indicadores revisados

PFM PERFORMANCE MEASUREMENT FRAMEWORK
REVISION OF THREE INDICATORS


1. Background and process

The PEFA program has made adjustments to indicators where experience over the five years since the PFM Performance Measurement Framework was launched has shown that ratings do not always correctly reflect the level of system performance. In June 2010, the PEFA Steering Committee sought comments from any interested party on proposed revisions to:

• PI-2 Composition of expenditure out-turn compared to original approved budget;
• PI-3 Aggregate revenue out-turn compared to original approved budget;
• PI-19 Transparency, competition and complaints mechanisms in procurement;

Comments were received from the PEFA partners, other donor organizations, partner governments, consultants and individuals. Some of the twenty specific comments made more than one point, but none rejected the proposals (and several comments were really discussions emphasizing a particular aspect).

The proposed revisions were tested against data from earlier assessments during the design phase. This was straightforward for PIs 2 and 3, but more difficult for PI-19 (as the new rating criteria specify evidence that was not required in earlier assessments): however, the revised indicator produces results that are compatible with those obtained from the OECD DAC ‘Methodology for Assessing Procurement Systems’ tool, as had been intended.

The PEFA Steering Committee has approved final versions of three revised indicators for use. The Steering Committee wishes to bring these revised indicators into use as soon as is practicable, which may mean that some assessments currently underway are able to use them. However, all Concept Notes/Terms of Reference for proposed assessments issued after 28 February 2011 should refer to use of the revised indicators.

2. The revised indicators

PI-2. Composition of expenditure out-turn compared to original approved budget

Reasons for revision
In situations where all changes against the original budget are negative (for example, when there is a major cut, arising from a significant revenue shortfall) or positive (perhaps because of windfall revenues collected mid-year), the current methodology results in an ‘A’ rating, even when the changes are unevenly spread. In addition, the accounting treatment of contingencies can have major implications for the rating, depending on the size of the contingency and whether it is transferred (vired) to spending entities or spent/accounted for directly under the contingency head: again – assuming no other variance – PI-2 will give an ‘A’ rating to a government that has a large contingency but accounts for its use directly under the contingency head, while a government which vires the contingency to spending entities will be rated lower (in other words, the scoring criterion penalizes what is generally accepted as good practice).

Basis of the change
To remedy these problems, the current basis for calculating PI-2 has been changed to reflect the good budgetary practice of according equal marginal value to all budget lines, and a second dimension added to focus on contingencies. Dimension (i) will improve the rating of any variance from the original budget appropriations by using relative deviations from an across-the-board adjustment to the budget, to reflect the aggregate actual expenditure. However, to avoid ‘double counting’ the impact of contingencies, they are excluded from this calculation of variances. A new dimension (ii) has been calibrated to avoid penalizing ‘good practice’ by allocating an ‘A’ to a government that records little or no actual expenditure against the contingency vote (because either the contingency has not been used or it has been vired to those spending departments where actual expenditure is incurred and recorded).

PI-3. Aggregate revenue out-turn compared to original approved budget

Reason for revision
The original PI-3 rates the percentage shortfall between the forecast and the actual revenue achieved, but did not consider under-budgeting of revenue. Pessimistic revenue forecasts often result in excess revenue being used for spending that has not been subjected to the scrutiny of the budget process, while optimistic forecasts can lead to unjustifiably large expenditure allocations and to larger than planned fiscal deficits if spending is not reduced should revenue be under-realized.

Basis of the change
Hence the criteria used to score the indicator have been modified to incorporate both positive and negative deviations, although as the consequences of the latter are more severe, especially in the short term, more weight is given to an under-realization of revenue.

PI-19. Transparency, competition and complaints mechanisms in procurement

Reason for revision
Although several PIs impact on or are influenced by procurement, PI-19 – the only indicator devoted to the operation of the public procurement system – has been seen as inadequate given the significance of the volume of public spending that takes place through this system. Two of the three dimensions also proved difficult to rate consistently.

Basis of the change
PI-19 has been made more comprehensive in examining the strength, operation and openness of a national procurement system, by adding an additional dimension and completely reformulating the other three to reflect and provide linkages to the OECD-DAC ‘Methodology for Assessing Procurement Systems’ (MAPS) tool. The revised PI-19 draws on information collected as part of a MAPS exercise, or, if none has been recently completed, guides PEFA Assessors to appropriate sources of information and evidence by referring to the MAPS documentation.

3.Support for Implementation

The Secretariat has put in place a number of measures to assist users in implementing these changes:
• Assessors’ aids: Tools such as calculation spreadsheets and guidance on interpretation and sources of evidence have been updated and posted on the website.
• Training materials: PEFA presentations at all upcoming training (and dissemination) events will highlight the indicator revisions. Training materials relating to the revised indicators will be updated to reflect the changes.
• Translation: all the materials relating to the revised indicators will be translated into French & Spanish as a matter of urgency: and, in due course, into Russian, Portuguese & Arabic.

4. Comparability with previous assessments

As an increasing proportion of the assessments now being undertaken are in fact ‘Repeats’, (conducted with the specific intention of assessing changes in the performance of the PFM system since an earlier assessment), the Steering Committee has agreed that, where:

• the same numeric data is the primary basis for rating both the original and revised version of the indicator (as for PI-2 Dim (i), PI-3 and for PI-19 dim (iii)), the Assessment Team should be required to recalculate the earlier score using the amended criteria, but to do this solely for the purpose of identifying the direction of change over time;

• the evidence required to rate an indicator or dimension is not quantitative (which is the case for some aspects of PI-19), a ‘recalculation’ approach is unlikely to be feasible (as the – subsequent – Assessors may be unable to access or recreate the data that had been applicable at the time of the previous assessment but would now be necessary to satisfy the revised criteria), hence it may be necessary to conclude that the ratings are not directly comparable but require Assessors to describe the situation in their narrative.

NB: The database of assessment scores maintained by the Secretariat will identify instances where ratings using these revised indicators are not comparable with those from an earlier assessment.

The full text to replace the existing wording in the PEFA Performance Measurement Framework as well as additional guidance for Assessors (including a revised calculation spreadsheet) can be found at http://www.PEFA.org

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PEFA Secretariat
28 January 2011
CADRE D’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE
RÉVISION DE TROIS INDICATEURS

1. Contexte et démarche suivie

L’expérience des cinq années écoulées depuis le lancement du Cadre d’évaluation de la performance (PFM) montre que les notes attribuées au titre de certains indicateurs ne reflètent pas toujours correctement le niveau de performance du système. Le Programme d’examen des dépenses publiques et d’évaluation de la responsabilité financière (PEFA) a donc modifié les indicateurs concernés. En juin 2010, le Comité directeur du PEFA a invité toute partie intéressée à faire part de ses commentaires sur les modifications proposées pour les indicateurs suivants :

• PI-2 Composition effective des dépenses par rapport au budget initialement approuvé
• PI-3 Recettes réelle totales par rapport au budget initialement approuvé
• PI-19 Passation des marchés publics : transparence, concurrence et mécanismes de dépôt de plaintes

Les partenaires PEFA, d’autres organismes bailleurs, des consultants et des particuliers ont formulé une vingtaine d’observations spécifiques, couvrant parfois plusieurs points, mais aucun n’a rejeté les modifications proposées (plusieurs commentaires étaient en fait une analyse d’éléments spécifiques).

Durant la phase d’élaboration, les modifications proposées ont été testées sur la base des données d’évaluations précédentes. La tâche s’est révélée simple pour les indicateurs PI-2 et PI-3, mais plus difficile pour l’indicateur PI-19 (les nouveaux critères de notation étant fondés sur des données qui n’étaient pas exigées pour les évaluations antérieures) : on constate toutefois que les résultats obtenus au moyen du nouvel indicateur permettent, comme prévu, d’établir des comparaisons avec les résultats obtenus au moyen de la Méthodologie d’évaluation des systèmes nationaux de passation des marchés publics du CAD de l’OCDE (« MAPS »).

Le Comité directeur du PEFA approuve la version finale des trois indicateurs modifiés et souhaite que ceux-ci entrent en application le plus tôt possible, autrement dit, ils pourraient être utilisés dans le cadre de certaines des évaluations en cours. En tout état de cause, ces nouveaux indicateurs s’appliqueront à toutes les notes de synthèse et lettres de mission relatives à des projets d’ évaluations rédigées après le 28 février 2011.

2. Les indicateurs modifiés

PI-2. Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé

Justification de la modification
Lorsque tous les écarts constatés par rapport aux montants inscrits au budget initial sont négatifs (par exemple, lorsque les dépenses sont fortement réduites, en raison d’un manque à percevoir important) ou positifs (éventuellement suite à des recettes exceptionnelles en milieu d’année), l’application de la méthodologie actuelle donne lieu à l’attribution de la note « A », même lorsque ces écarts sont inégalement répartis. Par ailleurs, le traitement comptable des réserves de précaution peut influer lourdement sur la notation, en fonction du montant mis en réserve et selon que ce montant est transféré (viré) aux entités dépensières ou qu’il est directement consommé/imputé au chapitre spécifique des réserves : là encore – en l’absence de tout autre écart – une administration qui constitue une réserve importante mais l’impute directement au chapitre des réserves se verra attribuer une note « A » au titre de l’indicateur PI-2, alors que celle qui vire le montant mis en réserve aux entités dépensières sera plus faiblement notée (autrement dit, le critère de la note pénalise les administrations qui se conforment à la pratique généralement recommandée).

Nature de la modification
Afin de remédier à ces problèmes, la base de calcul actuelle pour l’indicateur PI-2 a été modifiée pour prendre en compte la bonne pratique budgétaire consistant à accorder la même valeur marginale à tous les postes budgétaires, et une deuxième composante a été ajoutée pour traiter des réserves. En cas de différence entre les dépenses effectives et les crédits initialement ouverts, la composante (i) améliorera la note attribuée en utilisant les écarts relatifs par rapport à l’ajustement global du budget pour tenir compte du montant total des crédits effectivement consommés. Afin d’éviter tout « double comptage » des réserves, celles-ci ne sont pas prises en compte dans ce calcul. La nouvelle composante (ii) est conçue de manière à ce que les administrations qui suivent de « bonnes pratiques » ne soient pas pénalisées. Elle prévoit en effet l’attribution d’une note ‘A’ aux administrations dont les crédits votés au chapitre des réserves ont été peu ou pas dépensés (soit parce que la réserve n’a pas été utilisée, soit parce qu’elle a été virée aux services dépensiers au budget desquels les dépenses réelles sont imputées et inscrites).

PI-3. Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé

Justification de la modification
L’indicateur PI-3 initial permettait d’attribuer une note de performance sur la base de la sous-réalisation, en pourcentage, des recettes par rapport aux prévisions, mais pas de prendre en compte la sous-budgétisation des recettes. Des prévisions de recettes pessimistes se traduisent souvent par l’affectation de recettes excédentaires à des dépenses qui n’ont pas été soumises au rigoureux examen du processus budgétaire, et des prévisions de recettes optimistes peuvent conduire à des autorisations de dépense d’un montant injustifié et à des déficits budgétaires plus importants que prévu si la sous-réalisation des recettes ne s’accompagne pas d’une réduction des dépenses.

Nature de la modification
Les critères utilisés pour attribuer une note au titre de cet indicateur ont donc été modifiés pour tenir compte des écarts tant positifs que négatifs, même si un poids plus important est accordé à la sous-réalisation des recettes, qui est plus lourde de conséquences, surtout à court terme.

PI-19. Passation des marchés publics : transparence, concurrence et mécanismes de dépôt de plaintes

Justification de la modification
Bien que plusieurs indicateurs de performance influent sur le système de passation des marchés publics ou soient influencés par lui, l’indicateur PI-19 est le seul qui soit entièrement consacré à ce système, et il a été jugé insuffisant compte tenu du montant des dépenses relatives aux marchés publics. Deux de ses trois composantes sont aussi apparu difficiles à noter de manière cohérente.

Nature de la modification
L’indicateur PI-19 a été modifié pour permettre un examen plus exhaustif de la solidité, du fonctionnement et du degré d’ouverture du système national de passation des marchés. Il compte désormais une composante de plus, et les trois composantes existantes ont été entièrement reformulées d’une manière qui reflète la Méthodologie d’évaluation des systèmes nationaux de passation des marchés publics (« MAPS ») du CAD de l’OCDE et permette de s’y référer. Le nouvel indicateur PI-19 se fonde sur les informations recueillies dans le cadre d’un exercice MAPS ou, si aucun exercice de ce type n’a été effectué récemment, oriente les évaluateurs PEFA vers les sources d’information et les justifications appropriées en se référant à la documentation MAPS.

3. Aide à la mise en œuvre

Le Secrétariat a pris diverses mesures pour aider les utilisateurs à appliquer ces modifications :
• Outils destinés aux évaluateurs : Les outils, tels que tableurs et conseils pour faciliter l’interprétation et la recherche de justifications, sont mis à jour et publiés en ligne.
• Supports de formation : Des présentations PEFA destinées à faire connaître les modifications apportées aux indicateurs seront systématiquement organisées dans le cadre des sessions de formation (et de diffusion) à venir. Les supports de formation sur les nouveaux indicateurs seront mis à jour sur la base des modifications apportées.
• Traduction : Tous les documents se rapportant aux indicateurs modifiés seront traduits dans un premier temps en français et en espagnol et ultérieurement en arabe, en portugais et en russe.

4. Comparabilité avec les évaluations précédentes

Les évaluations entreprises actuellement sont, pour une part croissante, des évaluations répétées, c’est-à-dire conduites spécifiquement pour juger de l’évolution de la performance du système de gestion des finances publiques depuis la réalisation d’une évaluation précédente. Le Comité directeur convient donc que :

• lorsque les mêmes données numériques servent de base à l’attribution d’une note au titre d’un indicateur dans sa version initiale et dans sa version modifiée (comme pour la composante (i) de l’indicateur PI-2, l’indicateur PI-3 et la composante (iii) de l’indicateur PI-19), l’équipe chargée de l’évaluation doit être invitée à recalculer le score antérieur sur la base des critères modifiés, mais ce uniquement afin de déterminer le sens de l’évolution du système au fil du temps ;

• lorsque les données requises pour attribuer une note au titre d’un indicateur ou d’un de ses éléments ne sont pas chiffrées (comme c’est le cas pour certains aspects de l’indicateur PI-19), il est peu probable que l’on puisse recalculer le score antérieur (les nouveaux évaluateurs ne sont peut-être pas en mesure de consulter ou de reconstituer les données qui s’appliquaient à l’évaluation initiale et qui sont maintenant exigées pour satisfaire aux nouveaux critères) ; dans ce cas, les données ne sont pas directement comparables, il faut l’admettre, et les évaluateurs doivent donc décrire cette situation dans le rapport.

NB : La base de données des scores d’évaluation entretenue par le Secrétariat identifiera les cas dans lesquels les notes attribuées au moyen des indicateurs modifiés ne sont pas comparables avec les scores d’une évaluation antérieure.

Pour consulter le texte intégral de la nouvelle définition dans le Cadre d’évaluation de la performance (PEFA), ainsi que des lignes directrices supplémentaires pour les évaluateurs (y compris une feuille de calcul révisée) cliquer sur le lien suivant : http://www.PEFA.org

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Secrétariat PEFA
28 janvier 2011
MARCO DE MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO EN MATERIA DE GFP
REVISIÓN DE TRES INDICADORES

1. Antecedentes y proceso

El programa del PEFA ha introducido ajustes a los indicadores respecto de los cuales la experiencia recogida en los cinco años transcurridos desde la puesta en práctica del marco de medición del desempeño en materia de gestión de las finanzas públicas (GFP) ha demostrado que las calificaciones no siempre reflejan correctamente el nivel de desempeño del sistema. En junio de 2010, el Comité Directivo del PEFA solicitó comentarios a todas las partes interesadas acerca de las revisiones propuestas a los siguientes indicadores:

• ID-2 Composición del gasto efectivo en comparación con el presupuesto original aprobado;
• ID-3 Ingresos efectivos agregados en comparación con el presupuesto original aprobado;
• ID-19 Transparencia, competencia y mecanismos para la tramitación de reclamaciones en materia de adquisiciones.

Se recibieron comentarios de los asociados del PEFA, otras organizaciones donantes, gobiernos asociados, consultores y personas físicas. En algunos de los 20 comentarios específicos si bien se planteó más de una cuestión, en ninguno de ellos se rechazaron las propuestas (y varios comentarios en realidad eran análisis en los que se hacía hincapié un aspecto en particular).

Las revisiones propuestas se pusieron a prueba frente a datos derivados de evaluaciones anteriores durante la etapa de diseño. Esto resultó simple en el caso del ID-2 y el ID-3, aunque fue más difícil para el ID-19 (ya que en los nuevos criterios de calificación se especifican pruebas que no se requerían en evaluaciones anteriores); sin embargo, el indicador revisado produce resultados que son compatibles con los obtenidos aplicando la Metodología del CAD de la OCDE para la evaluación de los sistemas de adquisiciones, tal como se pretendía.

El Comité Directivo del PEFA ha aprobado las versiones finales de tres indicadores revisados para su uso. El Comité Directivo quiere implementar el uso de estos indicadores revisados a la brevedad posible, lo que tal vez signifique que puedan utilizarse en algunas evaluaciones actualmente en marcha. Sin embargo, en la totalidad de las notas conceptuales y términos de referencia de las evaluaciones propuestas emitidos después del 28 de febrero de 2011 debe plantearse el uso de los indicadores revisados.

2. Los indicadores revisados

ID-2. Composición del gasto efectivo en comparación con el presupuesto original aprobado

Motivos de la revisión
En situaciones en que todos los cambios en comparación con el presupuesto original arrojen un resultado negativo (por ejemplo, cuando se observa una reducción importante, derivada de un déficit considerable de ingresos) o positivo (tal vez debido a ingresos extraordinarios cobrados a mitad de año), la actual metodología redunda en una calificación “A”, aun cuando los cambios se distribuyan de manera dispareja. Además, el tratamiento contable de las contingencias puede tener grandes repercusiones para la calificación, según el tamaño de la partida para contingencias y si ella se transfiere a las entidades que efectúan los gastos o se gasta o se rinde cuentas de ella directamente bajo el rubro para contingencias; cabe reiterar que, en el supuesto de que no se registre ninguna otra varianza, conforme al ID-2 se asignará una calificación “A” al Gobierno que tenga una gran partida para contingencias pero que rinda cuentas de su uso directamente bajo el rubro para contingencias, en tanto que el Gobierno que transfiera la partida para contingencias a las entidades que efectúan los gastos merecerá una calificación más baja (en otras palabras, el criterio de calificación penaliza lo que en general se considera una buena práctica).

Fundamento del cambio
Para solucionar estos problemas, la actual base de cálculo del ID-2 se ha modificado para reflejar la buena práctica presupuestaria de acordar un valor marginal igual a todas las partidas del presupuesto, y se ha agregado un segundo aspecto para centrarse en las contingencias. La dimensión i) mejorará la calificación de toda varianza respecto de las asignaciones presupuestarias originales usando desviaciones relativas respecto de un ajuste general del presupuesto, a fin de reflejar el gasto efectivo agregado. Sin embargo, a fin de evitar el “doble recuento” del impacto de las contingencias, ellas se excluirán de este cálculo de las varianzas. Se ha calibrado una nueva dimensión ii) a fin de evitar la penalización de las “buenas prácticas” asignando la calificación “A” al Gobierno que registra gastos efectivos escasos o nulos con cargo a la partida para contingencias (porque la partida para contingencias no se ha usado o bien se ha transferido a los departamentos que efectúan los gastos y en los que se incurren y registran los gastos efectivos).

ID-3. Ingresos efectivos agregados en comparación con el presupuesto original aprobado

Fundamento de la revisión
El ID-3 original califica la diferencia porcentual entre los ingresos previstos y los efectivamente recaudados, pero en él no se consideró la subestimación de los ingresos presupuestados. Los pronósticos pesimistas de ingresos suelen redundar en que los fondos provenientes de un flujo de ingresos mayor de lo previsto se usen para gastos que no se han sometido al examen del proceso presupuestario, en tanto que los pronósticos optimistas pueden dar lugar a asignaciones de gasto injustificadamente grandes y a déficits fiscales más grandes de lo planeado si el gasto no se reduce cuando los ingresos son inferiores a los previstos.

Fundamento del cambio
Por lo tanto, los criterios utilizados para la calificación del indicador se han modificado a fin de incorporar las desviaciones tanto positivas como negativas, aunque como las consecuencias de estas últimas son más graves, especialmente a corto plazo, se atribuye más importancia a la recaudación de ingresos inferiores a los previstos.

ID-19. Transparencia, competencia y mecanismos para la tramitación de reclamaciones en materia de adquisiciones

Fundamento de la revisión
Si bien varios ID ejercen un impacto en las adquisiciones o se ven influidos por ellas, el ID-19, el único indicador que se refiere al funcionamiento del sistema de adquisiciones públicas, se ha considerado inadecuado habida cuenta de la importancia del volumen de gasto público que tiene lugar a través de este sistema. Dos de los tres aspectos también demostraron ser difíciles de calificar con uniformidad.

Fundamento del cambio
El ID-19 ha resultado más integral para examinar la solidez, el funcionamiento y la apertura del sistema nacional de adquisiciones, al agregarse un aspecto adicional y reformularse totalmente los otros tres a fin de reflejar la Metodología del CAD de la OCDE para la evaluación de los sistemas de adquisiciones (MEA) y proporcionar vínculos con ella. El ID-19 se basa en información recogida como parte de la aplicación de la MEA o, si en los últimos tiempos no ha tenido lugar ninguna aplicación de esa metodología, sirve para orientar a los evaluadores del PEFA hacia fuentes de información y pruebas apropiadas al hacer referencia a la documentación de la MEA.

3. Apoyo a la ejecución

La Secretaría ha puesto en práctica varias medidas para ayudar a los usuarios a introducir estos cambios:

• Ayudas para los evaluadores: se han actualizado y publicado en el sitio web instrumentos como planillas de cálculo y orientaciones sobre interpretaciones y fuentes de pruebas.
• Materiales didácticos: en presentaciones del PEFA en todos los eventos de capacitación (y divulgación) venideros se pondrán de relieve las revisiones de los indicadores. Se actualizarán los materiales didácticos relativos a los indicadores revisados a fin de que se reflejen los cambios.
• Traducción: todos los materiales relativos a los indicadores revisados se traducirán al francés y español con carácter urgente y, a su debido tiempo, al ruso, portugués y árabe.

4. Comparación con evaluaciones anteriores

Como una proporción cada vez mayor de las evaluaciones que se están realizando actualmente son en verdad evaluaciones “reiteradas” (realizadas con la intención específica de evaluar los cambios en el desempeño del sistema de GFP desde la evaluación anterior), el Comité Directivo ha acordado que, cuando:

• los mismos datos numéricos sean la base fundamental para la calificación de las versiones original y revisada del indicador (como en el caso del ID-2 dimensión i), ID-3 e ID-19 aspecto dimensión iii), debe exigirse que el equipo de evaluación vuelva a calcular la calificación anterior utilizando los criterios enmendados, aunque tan sólo con la finalidad de identificar la dirección del cambio en el tiempo;

• las pruebas necesarias para la calificación de un indicador o dimensión no sean cuantitativas (lo que sucede con algunos aspectos del ID-19), es poco probable que sea factible un planteamiento de “recálculo” (puesto que los evaluadores posteriores tal vez no puedan acceder a los datos que resultaban aplicables al momento de la evaluación anterior pero que ahora serían necesarios ni recrearlos para cumplir con los criterios revisados), por lo tanto tal vez sea necesario llegar a la conclusión de que las calificaciones no son directamente comparables, y exigir que los evaluadores describan la situación en la parte narrativa de la evaluación.

NB: En la base de datos de calificaciones de las evaluaciones que mantiene la Secretaría se identificarán los casos en que las calificaciones asignadas utilizando estos indicadores revisados no sean comparables con las de evaluaciones anteriores.

El texto completo que ha de reemplazar a la redacción actual del marco de medición del desempeño del PEFA así como orientaciones adicionales para los evaluadores (incluyendo una hoja de cálculo revisada) puede consultarse en http://www.PEFA.org

Secretaría del PEFA
28 de enero de 2011
« Last Edit: January 29, 2011, 08:20:22 GMT by Napodano »

 

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